国务院出台指导意见鼓励社会资本重点参与矿山生态保护修复
来源: 中国政府网 发布时间: 2021-11-16
国务院办公厅日前印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态?；ば薷吹囊饧罚ㄒ韵录虺啤兑饧罚?。
长期以来，我国一些地区生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多，生态?；ば薷慈挝窳看竺婀悖枰比缁崃α坎斡?。为进一步促进社会资本参与生态建设，加快推进山水林田湖草沙一体化?；ず托薷矗兑饧肺频持醒?、国务院明确的改革方向，研究设计改革政策措施，从总体要求、参与机制、重点领域、支持政策、保障机制五个方面明确了相关要求。
《意见》指出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，聚焦重点领域，激发市场活力，推动生态?；ば薷锤咧柿糠⒄?，增加优质生态产品供给，维护国家生态安全，构建生态文明体系，推动美丽中国建设。
《意见》强调，坚持?；び畔取⑾低承薷?，坚持政府主导、市场运作，坚持目标导向、问题导向，坚持改革创新、协调推进?！兑饧饭睦椭С稚缁嶙时静斡肷；ば薷聪钅客蹲?、设计、修复、管护等全过程，明确社会资本通过自主投资、与政府合作、公益参与等模式参与生态?；ば薷矗⒚魑瞬斡氤绦?，鼓励社会资本重点参与自然生态系统?；ば薷?、农田生态系统?；ば薷础⒊钦蛏低潮；ば薷?、矿山生态?；ば薷础⒑Ｑ笊；ば薷?，并探索发展生态产业。
《意见》提出，从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等多方面释放政策红利，通过生态?；ば薷从胱试纯⒗孟嘞谓?、资源有偿使用与产权制度安排相结合等政策措施，创新产权激励、释放关联权益，给予财税支持，发挥政府投入带动作用，拓宽投融资渠道，创新绿色金融产品，构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制。
《意见》要求，各地区、各有关部门和单位要加强组织领导，制定完善相关配套政策措施，保障社会资本合法权益，增强长期投资信心；发挥骨干企业的带头引领作用，搭建合作平台，促进各类资本和产业协同；优化监管服务，建立投资促进机制；做好宣传引导，促进全社会关心支持生态?；ば薷词乱?，共同推进美丽中国建设。
全文如下：
国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态?；ば薷吹囊饧?/strong>
国办发〔2021〕40号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
生态?；ば薷词鞘刈∽匀簧踩呓纭⒋俳匀簧低持柿空甯纳频闹匾Ｕ?。长期以来，我国一些地区生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多，生态?；ば薷慈挝窳看竺婀悖枰比缁崃α坎斡?。为进一步促进社会资本参与生态建设，加快推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，经国务院同意，现提出以下意见。
一、总体要求
?。ㄒ唬┲傅妓枷?。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，聚焦重点领域，激发市场活力，推动生态?；ば薷锤咧柿糠⒄?，增加优质生态产品供给，维护国家生态安全，构建生态文明体系，推动美丽中国建设。
?。ǘ┕ぷ髟?。坚持?；び畔取⑾低承薷?。遵循自然规律，统筹自然生态各要素，以自然恢复为主，辅以必要的人工措施，增强各项举措的关联性和耦合性，推进山水林田湖草沙整体保护、系统修复、综合治理，提升生态系统质量和稳定性。
坚持政府主导、市场运作。发挥政府规划管控、政策扶持、监管服务、风险防范等作用，统一市场准入，规范市场秩序，建立公开透明的市场规则，为社会资本营造公平公正公开的投资环境，构建持续回报和合理退出机制，实现社会资本进得去、退得出、有收益。严禁借生态?；ば薷粗锌⒅?，严禁突破耕地保护和生态?；さ群煜撸辖骼辔シ捶煞ü婀娑ǖ男形?。
坚持目标导向、问题导向。围绕构建“谁修复、谁受益”的生态?；ば薷词谐』?，聚焦解决信息缺失、融资困难、政策分散、鼓励和支持措施不明确、交易机制和回报机制不健全等问题，推动实现生态效益和经济社会效益相统一。
坚持改革创新、协调推进。加强与自然资源资产产权制度、生态产品价值实现机制、生态?；げ钩セ频雀母镄?，统筹必要投入与合理回报，畅通社会资本参与和获益渠道，创新激励机制、支持政策和投融资模式，激发社会资本投资潜力和创新动力。
二、参与机制
（三）参与内容。鼓励和支持社会资本参与生态?；ば薷聪钅客蹲?、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态?；ば薷唇腥芷谠擞芑?。重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。对有明确责任人的生态保护修复，由其依法履行义务，承担修复或赔偿责任。
（四）参与方式。
1．自主投资模式。社会资本单独或以联合体、产业联盟等形式出资开展生态保护修复。
2．与政府合作模式。社会资本可按照市场化原则设立基金，投资生态?；ば薷聪钅?。对有稳定经营性收入的项目，可以采用政府和社会资本合作（PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。
3．公益参与模式。鼓励公益组织、个人等与政府及其部门合作，参与生态?；ば薷矗餐ㄉ枭拿?。
社会资本可通过以下方式在生态?；ば薷粗谢竦檬找妫翰扇 吧；ば薷?产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。
?。ㄎ澹┎斡氤绦?。结合实际积极探索灵活高效的工作程序，充分调动社会资本参与生态?；ば薷吹幕浴Ｒ话憧梢圆扇∪缦鲁绦颍?/div>
1．科学设立生态?；ば薷聪钅俊＜岢治侍獾枷?，依据各级国土空间规划、生态?；ば薷垂婊裙婊陀泄乇曜家?，确定生态?；ば薷慈挝窈椭氐阆钅俊?/div>
2．合理制定生态?；ば薷捶桨?。在广泛征求社会意见的基础上，合理确定项目生态?；ば薷捶桨?，明确生态?；ば薷茨勘昊蚝诵闹副辍⒆匀蛔试矗ㄆ渲锌蟛试唇鱿抻谝蛳钅啃枰赏诘闹荒苡米髌胀ńㄖ牧系纳?、石、粘土）资产配置及后续产业发展要求等。涉及相关主体利益的，应当协商一致。
3．公开竞争引入生态?；ば薷粗魈濉＝；ば薷捶桨?、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开，通过竞争方式确定生态?；ば薷粗魈弭咦匀蛔试醋什褂萌ㄈ耍⑶┒┥；ば薷葱楹屯恋爻鋈煤贤茸匀蛔试醋什渲眯?，明确修复要求、各方权利义务和违约责任。
4．规范开展生态?；ば薷床肥谐』灰?。探索建立自然资源资产与生态?；ば薷床返慕灰浊?，公开发布产品交易规则、企业信用评级等信息，依托公共资源交易平台体系，规范开展市场化交易。
三、重点领域
?。┳匀簧低潮；ば薷?。针对受损、退化、功能下降的森林、草原、湿地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生态系统，开展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理、河道?；ぶ卫?、野生动植物种群?；せ指础⑸锒嘌员；?、国土绿化、人工商品林建设等。全面提升生态系统碳汇能力，增加碳汇增量，鼓励开发碳汇项目?？蒲拦澜缍ㄗ匀槐；さ乇；ず徒ㄉ璺段?，引导当地居民和公益组织等参与科普宣教、自然体验、科学实验等活动和特许经营项目。
?。ㄆ撸┡┨锷低潮；ば薷?。针对生态功能减弱、生物多样性减少、开发利用与生态保护矛盾突出的农田生态系统，开展全域土地综合整治，实施农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、土地复垦、生物多样性?；さ?，改善农田生境和条件。
?。ò耍┏钦蛏低潮；ば薷?。针对城镇生态系统连通不畅、生态空间不足等问题，实施生态廊道、生态清洁小流域、生态基础设施和生态网络建设，提升城镇生态系统质量和稳定性。
（九）矿山生态?；ば薷础Ｕ攵岳芬帕艨笊酱嬖诘耐怀錾肪澄侍?，实施地质灾害隐患治理、矿山损毁土地植被恢复、破损生态单元修复等，重建生态系统，合理开展修复后的生态化利用；参与绿色矿山建设，提高矿产资源节约集约利用水平。
?。ㄊ┖Ｑ笊；ば薷?。针对海洋生境退化、外来物种入侵等问题，实施退围还滩还海、岸线岸滩整治修复、入海口海湾综合治理、海岸带重要生态廊道维护、水生生物资源增殖、栖息地?；さ?。探索在不改变海岛自然资源、自然景观和历史人文遗迹的前提下，对生态受损的无居民海岛开展生态保护修复，允许适度生态化利用。
?。ㄊ唬┨剿鞣⒄股怠９睦椭С滞度胙放郑┮?、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能源及水资源利用、海洋生态牧场等；发展经济林产业和草、沙、竹、油茶、生物质能源等特色产业；参与河道?；ず椭卫?，在水资源利用等产业中依法优先享有权益；参与外来入侵物种防治、生物遗传资源可持续利用，推广应用高效诱捕、生物天敌等实用技术；开展产品认证、生态标识、品牌建设等工作。
四、支持政策
?。ㄊ┕婊芸亍Ｊ?、县级政府应将生态?；ば薷春拖喙夭捣⒄沟目占湫枨竽扇牍量占涔婊?。鼓励社会资本参与生态?；ば薷捶桨副嘀疲诜戏煞ü嬲吆凸婊际跫那疤嵯?，合理安排生态?；ば薷辞蚰诟骼嗫占溆玫氐墓婺?、结构、布局和时序。项目范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他农用地需要空间置换和布局优化的，可纳入生态保护修复方案一并依法审批；涉及永久基本农田调整等法定审批事项的，依法办理审批手续。落实好最严格的耕地?；ぶ贫?，坚决守住耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。项目完成后，通过年度土地变更调查统一调整土地用途，不动产登记机构依据调整土地用途文件办理相关不动产登记。
?。ㄊ┎だ６约辛股薷创锏揭欢ü婺：驮て谀勘甑纳；ば薷粗魈澹市硪婪ㄒ拦嫒〉靡欢ǚ荻畹淖匀蛔试醋什褂萌?，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权；涉及海域使用权的，可以依法依规比照上述政策办理。修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态?；ば薷粗魈?。修复后的集体建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。社会资本投资修复并依法获得的土地、海域使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益。
释放产权关联权益。社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。生态?；ば薷粗魈褰陨硪婪ㄈ〉玫拇媪拷ㄉ栌玫匦薷次┯玫氐?，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于其在省域范围内占用同地类的农用地。
建立健全自然、农田、城镇等生态系统?；ば薷醇だ?。研究制定生态系统碳汇项目参与全国碳排放权交易相关规则，逐步提高生态系统碳汇交易量。健全以社会捐赠方式参与生态?；ば薷吹闹贫?，鼓励参与自然保护地等生态?；ば薷础４葱铝帜静煞ス芾砘?，开展人工商品林自主采伐试点，引导社会资本科学编制简易森林经营方案，对具有一定经营规模的企业可单独编制森林采伐限额，经审批可依法依规自主采伐；采伐经济林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依据森林经营方案或规划自行设计，依法依规自主决定采伐林龄和方式。
（十四）资源利用。按照生态?；ば薷捶桨讣捌涔こ躺杓?，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态?；ば薷粗魈逦蕹ビ糜诒拘薷垂こ?，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态?；ば薷粗魈搴侠硎找?。
（十五）财税支持。发挥政府投入的带动作用，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态?；ば薷?，符合条件的可按规定享受环境?；ぁ⒔谀芙谒认嘤λ笆沼呕菡?。社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。
?。ㄊ┙鹑诜龀?。在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与生态?；ば薷聪钅?，拓宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态?；ば薷吹耐蹲柿Χ??；С址咸跫钠笠捣⑿新躺?，用于生态保护修复工程。支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。健全森林保险制度，鼓励保险机构和有条件的地方探索开展保价值、保产量、保收入的特色经济林和林木种苗保险试点，推进草原保险试点，加大保险产品创新力度，完善灾害风险防控和分散机制。
五、保障机制
?。ㄊ撸┘忧孔橹斓肌８鞯厍睦椭С稚缁嶙时静斡肷；ば薷茨扇刖蒙缁岱⒄构婊⒔∪吵镄骰?。要畅通渠道、听取诉求，保障社会资本合法权益，增强长期投资信心。各级自然资源主管部门要强化工作统筹，制定生态保护修复规划，明确修复任务，设立项目并确定生态?；ば薷茨勘昙白匀蛔试醋什渲靡?。各有关部门和单位要按职责分工，制定完善相关配套政策措施，细化操作程序，形成协同推进的工作合力。
?。ㄊ耍┣炕痉兑臁７⒒庸歉善笠档拇芬熳饔?，搭建混合所有制企业等合作平台，促进各类资本和产业协同。鼓励开展生态?；ば薷蠢砺酆头椒ǖ然⊙芯?、关键技术研发和集成示范推广，探索导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的资源导向型可持续发展模式。加强科研人才梯队建设，构建产学研用相结合的良性发展机制。
（十九）优化监管服务。建立投资促进机制，搭建信息服务平台，汇总发布各类生态?；ば薷聪钅考巴蹲市枨?、政策法规标准等信息。加强督察和执法，全程全面依法监管，严格规范行为，建立信用监管机制，实现跨地区跨部门奖惩联动。生态保护修复过程中涉及地理、生态、生物等方面敏感信息采集、处理和使用的，严格按照相关规定执行。
?。ǘ┳龊眯?。加强法律法规政策宣传?？股；ば薷雌放平ㄉ?，充分利用各类媒体平台，提升传播力和影响力，增强社会资本参与的获得感和荣誉感，促进全社会关心支持生态?；ば薷词乱?，共同推进美丽中国建设。
国务院办公厅
2021年10月25日
